El modelo rentista del subdesarrollo. Financiando la pobreza

Todas las teorías vinculan desarrollo e inversión. Unos favorecen la privada mientras otros la pública. Pero muchas veces ocurre que aún con elevados niveles de inversión se logra muy poco y no se alcanza la sostenibilidad. ¿De qué depende? Aquí se plantea que no es de la cantidad o el carácter del gasto fiscal, sino de cómo se lo financia. Y puede ocurrir que una sociedad, con los recursos que la naturaleza le da, termine financiando su propio subdesarrollo.

Gasto fiscal y crecimiento

El impacto del gasto fiscal en la economía configura uno de los campos de mayor controversia. Por un lado, muchos autores sostienen que el gasto fiscal aporta poco a la economía y puede más bien ser perjudicial porque desalienta la iniciativa privada, distorsiona el funcionamiento del mercado y absorbe esfuerzos laborales que deberían dedicarse a la innovación.

Esta posición tiene respaldo teórico y también empírico. Estudios comparativos y de correlación demuestran que no existe una relación consistente entre gasto fiscal y crecimiento económico. En algunos casos sí se verifica un impacto positivo pero en otros se detecta incluso una relación inversa, en la que los aumentos del gasto son acompañados por un crecimiento más lento. Quienes estudiaron esta temática encontraron, además, que tiene poca relevancia que el gasto fiscal sea ejecutado a través de servicios públicos recurrentes o de inversiones en infraestructura.

Otros autores sostienen lo contrario. Afirman que el gasto fiscal es un dinamizador de la economía porque aumenta la demanda agregada creando nuevas oportunidades de empleo, y por tanto de consumo e inversión. Algunos van más allá, argumentando que el gasto fiscal produce bienes públicos que son decisivos para mejorar la competitividad y asegurar una rentabilidad mínima para los sectores más innovadores.

En respaldo de sus teorías, este otro grupo de autores exhibe también estudios concretos de crecimiento económico coincidente con elevado gasto fiscal. Cuando encuentran casos contradictorios los atribuyen a otros factores: la ineficiencia en el sistema de planificación, la corrupción de las burocracias, la inadecuada asignación de recursos públicos en favor del gasto corriente y en desmedro de la inversión o, más recientemente, el excesivo énfasis en infraestructura y la escasa atención a la inversión social, es decir, educación y salud.

Un grupo más cauteloso de economistas elude las generalizaciones y, si se les consulta sobre el impacto del gasto fiscal en el crecimiento, responderán: “depende”. Apelando a casos específicos mostrarán que en algunas recesiones el gasto fiscal contribuyó a restablecer el dinamismo de la economía, por lo que fue luego necesario reducirlo pues había el riesgo de que generara inflación. En otros casos destacarán la composición de las inversiones públicas o en qué se invirtió realmente para explicar un éxito concreto o un fracaso particular. Y, por supuesto, en el marco de la nueva economía institucional, encontrarán casos que demuestren que no importa cuánto ni cómo se gasten los recursos fiscales, sino quién lo hace, es decir, qué tipo de estado o de organismo público.

Cuestión de financiamiento

Lo curioso es que en este largo e importante debate muy pocas veces se ha planteado el tema del impacto que tiene el financiamiento del gasto fiscal. Por supuesto que sí hay y mucha preocupación por cómo y de dónde obtener recursos para respaldar la intervención económica de los gobiernos, y en esa perspectiva se han tratado aspectos del sistema impositivo, la contribución de la cooperación internacional o el uso de las rentas generadas por la explotación de recursos naturales. Pero el énfasis ha estado en los aspectos financieros, buscando responder a preguntas como ¿de dónde obtener los recursos programados? ¿Cómo financiar los planes de inversión y desarrollo? ¿Cuánto se necesita recaudar y por qué procedimientos? ¿Cómo combinar impuestos, donaciones y créditos para lograr el mayor monto posible o el que sea necesario?

Lo que no se ha estudiado es el impacto que tiene el uso de una u otra fuente, no sobre los que contribuyen o aportan, sino sobre el comportamiento de los agentes económicos y, en particular, sobre los receptores o beneficiarios del gasto o la inversión fiscales. Sostengo que para los procesos de crecimiento económico que forman parte del desarrollo, importa menos cuánto gasta el gobierno, y en qué lo hace, que de dónde obtiene esos recursos.

Los recursos naturales

Si el gasto fiscal, sea de inversión o corriente, en infraestructura o en servicios, es financiado con rentas –es decir, con ingresos provenientes de la explotación de una riqueza existente como la de los recursos naturales–, su impacto sobre la economía es mínimo o incluso puede ser perjudicial y conducir a que se financie con ellos la reproducción de la pobreza y el subdesarrollo. Este tipo de financiamiento provoca serias distorsiones en el comportamiento de productores y consumidores y crea oportunidades para la corrupción. En efecto, cuando el gasto fiscal se financia con rentas por la explotación de recursos naturales, los productores y consumidores se organizan para ganar influencia y poder político a fin de obtener un beneficio mayor de los gastos públicos. Tienden, así, a invertir más esfuerzos en la captura de la renta que en el desarrollo de sus capacidades productivas o de competencia en el mercado, y ponen en tensión el sistema institucional convirtiendo los conflictos en un hábito, y las crisis en oportunidades para imponer sus intereses particulares.

Lo grave de todo esto es que el resultado de las inversiones financiadas de este modo tiende a ser inevitablemente negativo, porque los costos son menospreciados o simplemente no forman parte del análisis. Se piensa que estando disponible una riqueza, lo importante no es cuánto se gasta en distribuirla sino cuánto le llega a la organización o al grupo. Y así, esos costos crecen sin límite, pues incluyen corrupción, desperdicio, sobredimensionamientos, ineficiencias y todo lo que puede implicar una gestión pública inadecuada. La debilidad institucional es una causa y una consecuencia de este fenómeno, pero el subdesarrollo se convierte, sobre todo, en su resultado principal.

El resultado es bastante similar cuando el gasto fiscal se financia con recursos de la cooperación internacional. Probablemente habrá, por parte de los donantes, mayor preocupación por los costos y se intentará controlarlos, pero para los actores económicos no habrá diferencia. Su acción estará de todos modos destinada a capturar una parte de esa riqueza que ha sido generada fuera de su circuito económico… sin que le cueste nada.

Lo que tenemos, en ambos casos, es un modelo de subdesarrollo que se financia con las rentas obtenidas de los recursos naturales.

Cuando, por el contrario, los gastos fiscales se financian con impuestos, es decir, con las contribuciones del público que son parte de la riqueza que las propias personas generan como agentes económicos, el gasto puede ser menor pero será más efectivo. En ese caso, tanto los funcionarios como los ciudadanos serán más conscientes de los costos y estarán más preocupados por los resultados, por lo que tanto su ejecución como su recaudación serán supervisados con más cuidado. Las obras públicas no parecerán regalos y por tanto no serán aceptables si son innecesarias o sobredimensionadas, y en general se repudiará el despilfarro pues los ciudadanos sabrán que es su propio dinero el que financia la acción estatal. En ese entorno se desarrollan relaciones de mayor respeto entre gobernantes y gobernados y, sobre todo, de mayor responsabilidad. Y se convierte en objetivo de interés común que las instituciones funcionen regidas por el derecho, es decir, por normas universales, explícitas y obligatorias para todos. La reducción del despilfarro y el aumento de la eficiencia marcan de tal manera la diferencia que sólo en este caso el gasto fiscal contribuye al esfuerzo social por superar el subdesarrollo y afirmar el progreso.

En consecuencia, el problema no es a cuánto asciende el gasto fiscal y tampoco quién lo ejecuta. El problema es cómo y de dónde se financian las inversiones y los servicios públicos.

¿Cómo andamos en Bolivia?

En Bolivia ha cambiado radicalmente el destino y la magnitud de la inversión pública, pero no sus resultados. Cuando ella iba más a proyectos productivos y de infraestructura, generó magras tasas de crecimiento económico. Desde 1985 ha aumentado y se destina a educación, salud y saneamiento. Mejoró las condiciones de vida pero tampoco dinamizó la economía.

En ambos periodos se ensayaron diversas fórmulas políticas (militares, partidos, líderes populistas y tecnócratas, poca y mucha intervención internacional) sin que los resultados fueran muy diferentes. Lo común ha sido la fuerte dependencia del gasto fiscal respecto de dos fuentes de financiamiento: las rentas por explotación de recursos naturales y la cooperación internacional. Eso es lo que ha mantenido débil a nuestro sistema institucional, cuya vulnerabilidad es ventajosa para los grupos corporativos y para quienes tienen “influencias”. Eso es lo que hace que nuestra democracia sea precaria. Y eso es lo que explica por qué las inversiones públicas, decididas al margen de consideraciones sobre la relación entre su costo y su beneficio, no estimulan el desarrollo.

Peor aún, aquí está la clave del subdesarrollo que financiaremos con las rentas del gas. La disputa por el IDH que acaban de protagonizar alcaldías y universidades, entidades públicas que actuaron como si fueran gremios, muestra que ya empezamos a recorrer ese camino. Un camino de pequeñas victorias que, sin embargo, suman una gran derrota. A ella conduce el modelo rentista de subdesarrollo. Un modelo que, sin embargo, no es inevitable.

Roberto Laserna
Publicado en Pulso, semana del 1 al 7 de Octubre de 2005